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En la Universidad de La Habana, la Doctora en Ciencias Jurídicas, Martha Prieto Valdés, recuerda una escena de El hombre de Maisinicú: “Alberto Delgado, estando frente la tienda del pueblo le dicen: ‘Oiga ciudadano’, y él responde: ‘Ciudadano no, compañero, y más que usted’.
“Esa respuesta, en aquel entonces —años 1960—, se asentaba en la consideración de que la categoría de ciudadano suponía una expresión del viejo diseño político burgués, y no era incluyente. A partir del momento en que comenzó a producirse la migración política hubo un vaciamiento jurídico del contenido de la ciudadanía y se usó el término con un tono despectivo y, de hecho, se dejó de emplear en el discurso político nacional. Además, el que emigraba no retornaba y, por tanto, dejaba de ser ciudadano, así estaba enraizado en la conciencia”, explica la experimentada profesora de Derecho Constitucional.
A finales de 1978 iniciaron las conversaciones con la comunidad cubana en el exterior, algunos de sus representativos, y los emigrados comenzaron a visitar la Isla. “¿Con qué pasaporte entraban?, con el cubano; entonces, eran ciudadanos cubanos, aunque no fueran residentes en el país”, comenta la Doctora.
Durante cuatro décadas no pocos pasos se dieron en pos de un acercamiento entre la nación y la emigración. El Gobierno fue actualizando la política migratoria y ajustándola a las condiciones del presente y el futuro previsible. Una muestra de ello fue que en enero de 2013 entró en vigor el Decreto Ley No. 302 del Consejo de Estado, que modificó la Ley de Migración de 20 de septiembre de 1976, así como otras normas complementarias, lo que propició una flexibilización de las regulaciones en la esfera a partir del presupuesto del derecho de entrada y salida de los cubanos al territorio nacional, así como las exigencias para ello tanto para los extranjeros como para los ciudadanos cubanos.
¿Y qué norma rige la ciudadanía? En Cuba, la normativa máxima vigente para la regulación de la ciudadanía se encuentra en los postulados contenidos en la Constitución de 1976. En la reforma de 1992 varios de estos preceptos se extrajeron para ser establecidos en una ley ordinaria. También rige en la materia lo que queda vigente del reformado Decreto 358 de 1944, así como la práctica jurídica desarrollada en estos años. Una Ley que integre las previsiones constitucionales, los principios técnico jurídicos que rigen la institución y las práctica que resultan de las normativas internas es una necesidad.
A mediados de 2018, a partir de la inclusión del principio de ciudadanía efectiva en el Proyecto de Constitución de la República, el debate en torno a los términos ciudadanía, nacionalidad y residencia resurgen en la agenda pública de una “tierra rodeada de mar por todas partes” —propensa a la movilidad de sus habitantes—, y se extiende más allá de la academia y los decisores.
Ciudadanía y nacionalidad, ¿iguales o diferentes?
En la primera de las Constituciones de la República de Cuba en Armas —Guáimaro 1869—, el término ciudadanía se empleó como una forma de distinguir al cubano, de reconocer a los hijos de la patria, como una condición para participar en la vida política, además de la definición de que eran miembros del Ejército Libertador. Pero en el texto de Jimaguayú —en 1895— no se empleó este vocablo, sino el de cubano, estableciendo la obligación para todos de servir la Revolución con su persona e intereses según sus aptitudes.
“A partir de entonces y hasta la reforma constitucional de 1992, se ha empleado cubano, ciudadano, o nacional, y no ha habido en todo momento una regulación diferenciada entre nacionalidad y ciudadanía”, destaca Martha Prieto y nos remite al artículo titulado A propósito de la ciudadanía en Cuba, en el cual comparte autoría con las Doctoras Lissette Pérez Hernández y Gisselle Sarracino Rivero:
“En la Constitución de la Yaya de 1897, dentro del Título del Territorio y la Ciudadanía, se consigna quienes se consideran cubanos. El texto de la Constitución de 1901, vigente desde la proclamación de la república independiente en 1902, al referirse a las formas de adquisición de la condición de cubano, utiliza los términos ciudadanía y nacionalidad de manera indiferenciada. En la Constitución que le sucedió, promulgada en 1940, bajo el Título de la Nacionalidad, se regulan los derechos y deberes que comporta la ciudadanía, así como las formas de adquisición, pérdida y recuperación de tal institución. De igual forma es refrendada en Ley Fundamental de 1959.
“Por su parte, la actual Constitución, la de 1976, si bien regula directa y únicamente la ciudadanía, en una ocasión utilizó el término nacionalidad como sustitutivo de ciudadanía (Artículo 29, Inciso ch.). Esta insuficiencia desaparece del texto con la reforma constitucional de 1992, momento, a partir del cual, es la ciudadanía la institución jurídica, sin confusión terminológica, la que define al individuo como portador de derechos y deberes, en vínculo directo con el Estado”.
El Teniente Coronel Roilan Hernández Concepción, jefe del Órgano Jurídico de la Dirección de Identificación, Inmigración y Extranjeríaen Cuba, asegura que “al igual que otros países, nosotros diferenciamos los conceptos de nacionalidad y ciudadanía. Si la nacionalidad está asociada al concepto de Nación, la ciudadanía lo está al de Estado”.
En algunos países latinoamericanos se utiliza la categoría de nacionalidad, para reconocer los derechos civiles, socioeconómicos y culturales y, por ejemplo, el derecho a entrada y salida de sus naturales del territorio. Mientras que la ciudadanía te permite implicarte en la vida política, ejercer el voto, ser electo.
La profesora Prieto Valdés explica que se puede ser ciudadano, aunque no se sea nacional o natural porque no se haya nacido ni desarrollado en el territorio del Estado, pero se han establecido determinados vínculos que condicionan derechos y deberes para ambos. “Cuba regula solo la ciudadanía, porque se asume la nacionalidad como una categoría psicosociológica, que la conforman la idiosincrasia, el idioma, la religión, la cultura, tradiciones, valores, todos los que definen la manera de ser de una comunidad, resultante de existir y desarrollarse en ella. Conforma la manera de ser del cubano, pero no los derechos”. ¿Qué es ciudadanía entonces?, se pregunta. “Es el vínculo político-jurídico entre los individuos y el Estado, del cual derivan —para ambas partes de la relación— derechos y deberes, los que se prevén tanto en las Constituciones como en las normativas ordinarias a fin de asegurar su realización y cumplimiento por todos”, sintetiza Prieto Valdés.
La ciudadanía, como categoría jurídico-política, tiene una estrecha relación con los elementos esenciales del Estado, poder público, territorio, población; de ahí su vínculo indisoluble. La ciudadanía es límite a la población, consecuencia de la formación de los Estados nacionales y expresión del ejercicio del poder del Estado, como manifestación de su voluntad soberana.
Prieto Valdés, M., Pérez Hernández, L.,Sarracino Rivero, G.
El jefe del Órgano Jurídico de la Dirección de Identificación, Inmigración y Extranjería explica que cuando hablamos de nacionalidad falta un elemento que lo tiene el Estado: el territorio como ámbito determinado de existencia y de ejercicio de poder. Los nacionales pueden estar diseminados por todos los países, no tener un asiento estable o sin reconocimiento formal, pero solo el Estado, definido sobre un espacio territorial y con una población asentada en él puede determinar la ciudadanía.
“Cuba opta por la ciudadanía y en el Proyecto no se regula en ningún momento la nacionalidad, porque entendemos que la nacionalidad nadie te la puede quitar, pero la ciudadanía sí. ¿Alguien te puede decir por decreto que no eres cubana o cubano? Por eso cuando se le otorga la ciudadanía a un extranjero éste ya debe hablar y entender el idioma, conocer nuestras leyes, la geografía, integrarse a nuestras costumbres, cultura y religiones”, subraya el jurista.
El Teniente Coronel Hernández Concepción aclara que “si eres ciudadano cubano, el Estado está obligado a representarte, como parte de esos vínculos jurídicos y políticos entre este y el ciudadano. Aunque no se vea tanto así, la ciudadanía implica también ser leal a ese país, cumplir con su Constitución y su sistema jurídico”.
La novedad del Título III: Ciudadanía efectiva
El Título III del Proyecto, referido a la Ciudadanía, es uno de los más breves del texto, contiene solo siete artículos (del 32 al 38), donde podemos encontrar muy pocos cambios respecto al Capítulo II de la Constitución vigente, sin embargo, introduce una novedad significativa: “los ciudadanos cubanos en el territorio nacional se rigen por esa condición”, la de cubanos.
“Eso quiere decir que puedes tener otras ciudadanías, aunque no lo diga de forma expresa; pero en Cuba, sólo puedes invocar y ejercer la cubana”, El texto vigente establece que no se admite la doble ciudadanía y que cuando se adquiriera una extranjera, se perdería la cubana. “Formó parte de nuestra historia política, y tuvo su lógica: en la lucha contra España, eras cubano o español”, apunta Martha Prieto.
Según el Teniente Coronel Roilan Hernández, al establecer el principio de la ciudadanía efectiva en la Constitución o en la Ley, hay que tener en cuenta que se parte de determinar, en aquellas personas que tengan dos o más ciudadanías, cuál se le reconoce de forma efectiva dentro del territorio nacional.
En el artículo 35 no aparece explícitamente el término ciudadanía efectiva, sería oportuno mejorar la redacción del texto para lograr una mejor comprensión y hasta su aplicación. ¿Por qué no declarar literalmente que los cubanos no pierden la ciudadanía por adquirir otras, y decir que la ciudadanía que se reconoce como efectiva cuando te encuentres en el territorio nacional es la cubana? Según explica Hernández:
“El principio de ciudadanía efectiva tiene dos elementos que lo integran, una parte declaratoria que establece la seguridad jurídica de que el ciudadano que adquiera otra ciudadanía no pierde la cubana y otra donde se establece categóricamente que, cuando esto ocurra, la ciudadanía que se reconoce como efectiva es la del Estado generalmente de origen. Estos elementos integradores, cada Estado lo convierte en norma jurídica y lo expresa en su Constitución y la Ley, de acuerdo a como se considere más apropiado. La Constitución no recoge el principio expresamente de Ciudadanía Efectiva, si no que establece como se materializa en cada Estado los elementos que lo integran”.
“El país no va a oponerse a que tengas otra ciudadanía o a que viajes asiduamente, pero tampoco puedes crear un conflicto por ello. Mientras estás en Cuba eres solo cubano para hacer cualquier acto civil, político, para identificarte. Es un equilibrio necesario entre el individuo y el Estado. La ciudadanía efectiva, logra ese equilibrio, logra que los cubanos no tengan que esconder el carácter de ser ciudadanos de otros países, no hace falta. Pero tampoco por tener una múltiple ciudadanía tienes derecho a hacerle daño al Estado, en Cuba no puedes ser cubano-francés”, añade Hernández Concepción.
A partir del 2013, tras el proceso de flexibilización de la legislación migratoria en Cuba, acercándolo a las condiciones reales del país y con el objetivo de que la migración cubana vaya en descenso fue necesario determinar la ciudadanía efectiva en el país.
“Hoy, aunque no se acepte la doble ciudadanía hay personas con esta condición, y los conflictos existen, y no tienes cómo resolverlos en la ley, entonces la fórmula ha sido esta: vamos a abandonar el tema de la negativa a la múltiple ciudadanía. Vale dejar claro que nunca se sancionó a nadie, a ningún cubano se le privó de la ciudadanía por tener otra, aun siendo un asunto establecido en la actual Constitución”, aclara el jefe del Órgano Jurídico de la DIIE.
Detrás de la obtención de otra ciudadanía no siempre hay una intención ilícita o motivada por intereses migratorios como pudo creerse en un momento determinado, a veces las normas de otro país te imponen la ciudadanía. “Hay quien no se propone tener otra ciudadanía, pero sucede; por ejemplo, cuando te casas o nace un niño, aunque sea por casualidad o por premura, en un territorio donde sus normas te otorguen inmediatamente su ciudadanía. Pero también es posible que si un cubano y una mexicana se casan, deciden ir a vivir a Venezuela y allí tienen hijos, estos tendrían tres ciudadanías”, ilustra Hernández Concepción.
“Cuando por ley, el gobierno español abrió la posibilidad de que los cubanos se hicieran ciudadanos españoles por grados de parentesco, alguien se preguntó: ¿los cubanos solo tienen ciudadanía española o tendrán otras? Los movimientos migratorios los condujeron en múltiples ocasiones por el camino de obtener otras ciudadanías. Después de lograr la residencia permanente en un país, la ciudadanía es la mejor opción para alcanzar la igualdad de derechos, al menos en el orden jurídico formal, aunque el tema de la discriminación se imponga en ocasiones, a pesar de la Ley”, continúa el Teniente Coronel.
¿Presentar el pasaporte español o mexicano ante las autoridades de Inmigración para salir del territorio nacional invade el principio de ciudadanía efectiva?, preguntamos a la autoridad:
“No contradice ni afecta el principio de ciudadanía, ni las normas que sobre ese tema estamos poniendo en el Proyecto de Constitución, porque una cosa es el visado y otra la ciudadanía. El hecho de que tengas otra ciudadanía no quiere decir que dentro de Cuba la estés haciendo valer, porque al salir de tu país estás presentando el pasaporte cubano vigente. Muestras el otro documento porque ahí está el visado, porque las autoridades del país deben velar porque llegues a buen puerto, que no te devuelvan, si eso sucede multan a las líneas aéreas y en sentido general los Estados son muy celosos con el tema. En este caso, el pasaporte solo es la visa”, explica el jefe del Órgano Jurídico de la DIIE.
Asimismo, al llegar a Cuba, el ciudadano cubano tiene que presentar su pasaporte cubano, “porque además no podemos tener a una persona con dos identidades en el país, porque eso puede generar un conflicto”, informa Hernández Concepción.
